Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych

Najnowsza analiza przepisów ustawy o finansach publicznych dla JST!

Komentarz poza szczegółowym omówieniem przepisów zawiera kilkaset pytań i odpowiedzi przedstawiających problematyczne zagadnienia finansów samorządowych z wyjaśnieniem kwestii spornych. Co więcej publikacja została wzbogacona o wzory dokumentów i przykłady pozwalające lepiej zrozumieć stosowanie konkretnego przepisu. Pomocne w codziennej pracy będą również zamieszczone w książce tabele, a także wyroki sądów i organów nadzoru nad działalnością JST.

Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą gospodarkę finansową, której zasady i reguły określają przepisy ustawy o finansach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Unormowania te są również aktualne dla samorządowych jednostek organizacyjnych, przede wszystkim objętych budżetem jednostek budżetowych, ale również samorządowych zakładów budżetowych. Część przepisów ma znaczenie także dla samorządowych osób prawnych (instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, inne samorządowe osoby prawne).

Publikacja ma na celu wyjaśnienie praktycznych aspektów związanych ze stosowaniem przepisów wyznaczających reguły prowadzenia gospodarki finansowej przez JST i samorządowe jednostki organizacyjne. Cel ten pomaga osiągnąć zamieszczenie w książce kilkuset pytań i odpowiedzi na temat wywołujących spory interpretacyjne zagadnień z zakresu finansów publicznych samorządu terytorialnego.

Książka składa się z dwóch części:

• komentarza do ustawy – w którym wyjaśniono znaczenie przepisów stosowanych w zakresie gospodarki finansowej samorządu terytorialnego, kładąc nacisk na problemy mające istotny wymiar praktyczny,
• odpowiedzi na pytania – w podziale na określone kategorie tematyczne (np. Dochody i wydatki, Udzielanie ulg w zapłacie należności, Budżet i jego zmiany, WPF, Obrót gotówkowy i bezgotówkowy, Kontrola zarządcza, Audyt wewnętrzny itd.).

Część komentarzową i część z odpowiedziami na pytania łączy indeks. Dzięki temu można szybko odnaleźć wyjaśnienia do danego przepisu.

Publikacja uwzględnia najnowsze, ważne zmiany w przepisach ustawy o finansach publicznych, jak też rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, dotyczące:

• udostępniania umów zawartych przez jednostki samorządowe w systemie teleinformatycznym prowadzonym przez Ministra Finansów (Dz.U. z 2021 r. poz. 2054 – obowiązuje od 1.7.2022 r.);
• nowych zasad ustalania relacji równoważenia wydatków bieżących, o której mowa w art. 242 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1927);
• wsparcia inwestycyjnego jednostek samorządu terytorialnego ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, w tym w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych i Programu Polski Ład;
• konstruowania planu wydatków budżetu w oparciu o rozdziały usługowe i podmiotowe (zmiany wprowadzone przez nowelizację klasyfikacji budżetowej z 26.7.2021 r. (zmiany stosowane do konstruowania budżetu na 2022 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 1382);
• dotychczasowych i nowych źródeł finansowania deficytu budżetowego gmin, powiatów, województw i ich związków (zmiany stosowane od 2020 r., Dz.U. z 2018 r., poz. 2500);
• uzupełnienia ustawowo określonego katalogu tytułów dłużnych (zmiany stosowane od 2019 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500);
• możliwości zaciągania pożyczek w samorządowych osobach prawnych, w tym w funduszach ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z przeznaczeniem na realizację przedsięwzięć (zmiana art. 90 ustawy o finansach publicznych, stosowana od 2020 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500);
• zaciągania przez podmioty samorządowe zobowiązań z tytułu niestandardowych instrumentów dłużnych (tzw. dług spłacany wydatkami) i wymogów z tym związanych (zmiany stosowane od 2019 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500);
• problematyki limitów zamieszczanych w uchwale budżetowej JST (zmiany stosowane od 2019 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500);
• nowych zasad ustalania relacji spłaty zobowiązań, określonych w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych (zmiany stosowane od 2020 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500), z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19, w tym  wyłączeń z ograniczeń w zakresie spłat zobowiązań zaciągniętych w celu uzupełnienia ubytku w dochodach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400), ), jak również zmian w wyłączeniach przewidzianych w ustawie z 17.9.2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw w związku z Programem Polski Ład;
• nowych zasad ustalania relacji części operacyjnej budżetu (art. 242 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu stosowanym od 2022 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500), z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400);
• zmian w zasadach ustalania relacji spłaty zobowiązań i relacji części operacyjnej budżetu przewidzianych w ustawie z 17.9.2021 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw w związku z Programem Polski Ład;
• udzielanych przez organ stanowiący JST upoważnień do dokonywania zmian w budżecie i wieloletniej prognozie finansowej na rzecz organu wykonawczego tej jednostki (zmiany stosowane od 2019 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 2500);
• nowej możliwości udzielania z budżetu JST dotacji celowej w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (zmiana  obowiązująca od 19.9.2018 r., Dz.U. z 2018 r., poz. 1693);
• wprowadzonych okresowo rozwiązań finansowo-budżetowych w związku z epidemią COVID-19 (m.in. Dz.U. z 2020 r., poz. 2400);
• wprowadzonej nowej szczególnej zasady wykonywania budżetu gminy obejmującej wpływy z części opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w obrocie hurtowym z tzw. małpek (Dz.U. z 31.8.2020 r. poz. 1492).

Publikacja zawiera także dokładne wyjaśnienie zmian w ustawie z wcześniejszego okresu, w szczególności z 2017 r. (np. możliwość zawarcia ugody w sprawie spornych należności cywilnoprawnych, zwrot środków europejskich, udzielanie ulg w zapłacie należności budżetu, szczegółowość planu wydatków w jednostkach budżetowych).

Książka stanowi kompleksowe omówienie finansów publicznych samorządu terytorialnego, wskazując również – w niezbędnym zakresie – na powiązanie tych finansów z budżetem państwa. W ramach komentowanych przepisów zwrócono także uwagę na akty wykonawcze do ustawy i ich znaczenie.

Autorzy szczegółowo wyjaśniają instytucję finansów publicznych oraz reguły gromadzenia dochodów, realizacji wydatków, przychodów i rozchodów, starając się pokazać sposoby rozwiązywania problemów i usunąć istniejące wątpliwości.

Książka odchodzi jednocześnie od typowych dla wielu komentarzy prezentacji poglądów doktryny (często spornych) i analiz historycznych, koncentrując się na przedstawieniu znaczenia określonych przepisów i argumentów uzasadniających formułowane w tym zakresie stanowisko. Z uwagi na znaczenie dla procesów stosowania prawa, w publikacji szeroko uwzględniono aktualne orzecznictwo RIO i sądów administracyjnych w zakresie przepisów odnoszących się do finansów samorządu terytorialnego.

Doskonałym uzupełnieniem książki są odpowiedzi na pytania, które przedstawiają problematyczne zagadnienia finansów samorządowych wraz z wyjaśnieniem spornych kwestii. 

Dzięki temu dowiedzą się Państwo m.in.:

• Jakie są podstawowe zasady finansów publicznych, np. co oznacza dyrektywność planu finansowego w zakresie wydatków i rozchodów i jak zapewnić realizację zasady jawności gospodarki środkami publicznymi?
• Jak zapewnić realizację zasady jawności gospodarki środkami publicznymi?
• Jakie nowe źródła finansowania, a w konsekwencji nowe obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne są związane z Funduszem Przeciwdziałania COVID-19 (w tym Programem Polski Ład),
• w jaki sposób ustawodawca rozszerzył katalog źródeł finansowania deficytu budżetu i zmienił ustawowy katalog tytułów dłużnych,
• jak zaciągnąć zobowiązanie wieloletnie, w tym z tytułu długu spłacanego wydatkami.
• Jakie są nowe źródła finansowania deficytu budżetowego w samorządzie i jaka jest metodologia obliczania poszczególnych kategorii przychodów?
• Jakie przychody mogą zostać uwzględnione przy ustalaniu zachowania relacji części bieżącej budżetu od 2022 r. (art. 242 ustawy o finansach publicznych)?
• Co to jest ubytek w dochodach JST związany z epidemią COVID-19 i jak go obliczać?
• Czy dług JST w 2021 r. może przekroczyć 80% wykonanych na koniec roku dochodów ogółem?
• Czy samorządowe instytucje kultury stosują klasyfikację budżetową?
• Na czym polega kontrola wewnętrzna wykonywana przez głównego księgowego JSFP?
• Czy kierownik samorządowej jednostki budżetowej musi przedłożyć umowę do kontrasygnaty skarbnikowi JST?
• Czy można zatrudnić głównego księgowego urzędu JST (niezależnie od skarbnika JST – głównego księgowego budżetu)?
• Jaki jest zakres odpowiedzialności kierownika jednostki obsługującej w JST?
• Kto sporządza sprawozdania budżetowe w sytuacji wspólnej obsługi samorządowych jednostek organizacyjnych?
• Jak sporządzić uchwałę budżetową i uchwałę w sprawie WPF na 2022 r. i kolejne lata?
• Na czym polega zgodność między ww. dokumentami (budżet i WPF)?
• Czy zarząd JST może złożyć autopoprawkę do projektu uchwały budżetowej?
• Jakie są zasady tworzenia rezerw w budżecie i dysponowania nimi?
• Jakie są kompetencje zarządu JST w zakresie zmiany uchwały budżetowej i zmiany uchwały w sprawie WPF?
• Co to są szczególne zasady wykonywania budżetu i jakie jest ich znaczenie dla źródeł finansowania deficytu budżetowego oraz wysokości przychodów budżetu?
• Co zrobić z nadwyżką dochodów z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi?
• Co odróżnia dotację od innych wydatków budżetu?
• Czy JST może udzielić dotacji celowej w ramach umowy partnerstwa publiczno-prywatnego?
• Jak w trakcie wykonywania budżetu zablokować planowane wydatki budżetowe, np. z uwagi na niekorzystne skutki epidemii COVID-19?
• Kiedy i jakie wydatki można umieścić wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego?
• Na czym polega program postępowania naprawczego?
• Kiedy dochodzić zwrotu dotacji udzielonej z budżetu JST?
• Czy można zaniechać dochodzenia należności cywilnoprawnych?
• Na jakich zasadach udzielić ulgi w zapłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym (np. opłata adiacencka, mandat karny)?
• Czy istnieje obowiązek sporządzania sprawozdań w zakresie wydatków strukturalnych?
• Jakie są zasady zaciągania zobowiązań (w tym dłużnych i wieloletnich) przez JST i samorządowe jednostki organizacyjne?
• Czy JST może zaciągać zobowiązania dłużne realizowane w rocznych transzach?
• Czy umowa sprzedaży z ceną płaconą przez JST na raty jest tytułem dłużnym i co to jest dług spłacany wydatkami?
• Czy można zawrzeć ugodę w sprawie należnej JST kary umownej?
• W jakich przypadkach JST musi uzyskać opinię RIO?
• Jak prawidłowo przygotować sesję absolutoryjną?
• Jak rozumieć obowiązek zapewnienia efektywnej, adekwatnej i skutecznej kontroli zarządczej?
• Kiedy rozpocząć audyt wewnętrzny?

(...) Wysoka wartość merytoryczna a także wymiar praktyczny bez wątpienia czyni publikację najbardziej obszernym komentarzem do ustawy o finansach publicznych, dedykowanym władzom i służbom finansowym jednostek samorządu terytorialnego. Przejrzystość i wyjaśnianie poszczególnych artykułów ustawy w sposób zrozumiały, kompletny i przemyślany sprawia, iż komentarz uzupełnia lukę w dotychczasowym dorobku finansów samorządu terytorialnego.

Prof. dr hab Krzysztof Surówka