Tworzenie aktów prawa miejscowego

Działalność legislacyjna organów administracyjnych to jedna z ich podstawowych czynności. Każdy z mieszkańców funkcjonuje w swojej gminie według reguł i zasad które zostały określone w uchwałach lub zarządzeniach. Nie wszystkie jednak uchwały są jednocześnie aktami prawa miejscowego. Od czego to zależy? Jak stałe elementy powinna mieć uchwała? Kto ją ocenia i jak poprawić błędy/pomyłki? To pytania na które odpowiedź przygotowali autorzy książki.

Uchwalania prawa często jest przedmiotem dużego zainteresowania opinii publicznej, komentatorów, ale także analityków i komentatorów wskazujących na różne mankamenty tworzenia prawa. Nadprodukcja prawa, zbyt duża szczegółowość ustaw, częste zmiany, niejasne przepisy i wiele innych określeń to przejawy krytycznej oceny ostatecznego efektu tworzenia prawa. Każdy z pewnością spotkał się z tzw. absurdami prawnymi, czyli nieprecyzyjnymi bądź zbytnio kazuistycznymi przepisami prawnymi, które skutecznie utrudniały załatwienie jakiejś sprawy urzędowej i przez to skutecznie podważały zaufanie obywateli do administracji publicznej.

Niniejsza publikacja poświęcona została właśnie technice tworzenia prawa. Chodzi o spojrzenie na proces legislacyjny od momentu podjęcia decyzji o podjęciu interwencji legislacyjnej, aż po etap jego kontroli. Publikacja nie skupia się jednak na stanowieniu wszystkich rodzajów aktów normatywnych, a jedynie aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie o obowiązującym system źródeł prawa określonym w Konstytucji RP – są to podustawowe akty prawa powszechnie obowiązującego, których terytorialny zakres obowiązywania ograniczony jest do właściwości terytorialnej organu je stanowiącego.

Tym samym nie interesują nas ustawy, ani ich akty wykonawcze (tj. rozporządzenia), a określone w samorządowych ustawach ustrojowych, jak również prawie administracyjnym materialnym akty prawa miejscowego. Nie jest prosta i jednoznaczna kategoria aktów normatywnych. Nie istnieje bowiem jeden katalog precyzyjnie określający rodzaje tych aktów, jak również ich formy obowiązywania. Co więcej, sam fakt nazwania aktu normatywnego mianem uchwały nie oznacza, że jest to akt prawa miejscowego. Wskazane komplikacje stanowiły dla inspirację do przygotowania tej publikacji.

Wielokrotnie spotkaliśmy się bowiem z praktycznymi problemami stanowienia prawa na poziomie samorządowym, który znacząco różni się od administracji rządowej. Sam fakt istnienia na podstawie ustawy o Radzie Ministrów Rządowego Centrum Legislacji powoduje, że dużo łatwiej w scentralizowanej administracji rządowej skoordynować i kontrolować proces legislacyjny. Można zatem odnieść wrażenie, że jednostki samorządu terytorialnego pozostały pozostawione same. Braku katalogu organów prawotwórczych i dopuszczalnych form stanowienia aktów prawa miejscowego powoduje często niemałe kłopoty, które ostatecznie są przyczyną niskiej jakości prawa.

Intencją autorów było stworzenie publikacji przeznaczonej głównie dla praktyków, tj. osób które na co dzień w swojej pracy mają kontakt z legislacją administracyjną. Dlatego przedstawione w kolejnych rozdziałach treści zaprezentowano w sposób przystępny.

Publikacja składa się z sześciu rozdziałów, a także załączników zawierających praktyczne informacje, które mogą okazać się przydatne w procesie stanowienia prawa.

• W rozdziale pierwszym – Zasady techniki prawodawczej w kontekście samorządowego procesu legislacyjnego – przedstawiono ogólne zasady i dyrektywy redagowania aktów normatywnych stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zwrócono uwagę na stanowisko legislatora, znaczenie biura rady/ sejmiku oraz jednostek merytorycznych w urzędach samorządowych.
• W rozdziale drugim zatytułowanym Samorząd i jego akty prawne przedstawiono rodzaje aktów normatywnych stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego wskazując jednocześnie na funkcje jakie pełnią uchwały, zarządzanie i decyzje. W kolejnej części rozdziału wskazano akty prawa miejscowego stanowione na podstawie samorządowych uchwał ustrojowych.
• W rozdziale trzecim – Forma uchwały – przedstawiono na podstawie Zasad techniki prawodawczej poszczególne części tego rodzaju aktów normatywnych. Ich omówienie pozwoli czytelnikom i praktykom zajmującym się legislacją administracyjną na uniknięcie błędów, w trakcie procesu legislacyjnego.
• W rozdziale czwartym – Uchwały a akty prawa miejscowego – skupiono się na wykazie przedmiotowym aktów prawa miejscowego, a także wskazaniem różnic pomiędzy nimi. Autorzy wskazali w szczególności, kiedy uchwała staje się aktem prawa miejscowego, jakie są granice uchwałodawcze, jakie wpływ akty prawa miejscowego mają na społeczność lokalną/ regionalną, a także sposoby wykonania uchwał.
• Piąty rozdział poświęcony został procesowi uchwałodawczemu. Celem tej części publikacji jest wskazanie różnic w procesie uchwałodawczym ze względu na zakres przedmiotowy, powstanie inicjatywy uchwałodawczej, konsultacji z mieszkańcami, a także pracy w komisjach i następnie publikacji aktów prawa miejscowego.
• Ostatni rozdział – Nadzór na aktami prawa miejscowego – poświęcony został kontroli procesu stanowienia aktów normatywnych przez jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności zwrócono uwagę na kwestię postępowania kontrolnego, kluczowe rozstrzygnięcia nadzorcze, monitorowanie prawa przez partnerów społecznych oraz elektronizację procesu nadzoru nad aktami jednostek samorządu terytorialnego.