Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami

W prezentowanym Komentarzu do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.20002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Autorzy szczegółowo przedstawili zasady techniki prawodawczej ze szczególnym omówieniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

Publikacja jest skompilowanym źródłem wiedzy dotyczącym tej tematyki, która poświęcona została tylko projektom aktów prawa miejscowego. Tworzenie aktów prawa miejscowego stanowi trudne zadanie i poważne wyzwanie dla projektodawców. Pogłębia to fakt że prawodawca, określając sposób (metodę) stosowania przepisów zawartych w rozporządzeniu, stosuje w szczególności formułę "odpowiedniego stosowania".

W części I publikacji Autorzy wskazują jakie jest znaczenie Zasad techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego.

Część II zawiera obszerny komentarz do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. W poszczególnych rozdziałach omówiono m.in. kwestie dotyczące:

• stosowania Zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego oraz ich projektów;
• projektu aktu prawa miejscowego (dział I rozporządzenia), poruszających takie zagadnienia jak:
• budowa aktu prawa miejscowego,
• tytuł aktu prawa miejscowego,
• oznaczenie aktu prawa miejscowego,
• układ i postanowienia przepisów merytorycznych, końcowych oraz przejściowych i dostosowujących,
• przepisy upoważniające i karne;
• zmiany (nowelizacji) aktu prawa miejscowego (dział II rozporządzenia);
• tekstu jednolitego (dział III rozporządzenia);
• sprostowania błędów (dział IV rozporządzenia);
• projektu aktu prawa miejscowego jako aktu wykonawczego (dział V rozporządzenia);
• projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwały i rozporządzenia) (dział VI rozporządzenia);
• typowych środków techniki prawodawczej (dział VIII rozporządzenia).

Komentarz obejmuje najnowsze zmiany dokonane nowelą z 5.11.2015 r. (które wchodzą w życie 1.3.2016 r.) dotyczą one m.in.:

• poprzedzenia podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy: analizą aktualnego stanu prawnego, z uwzględnieniem prawa UE, umów międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, w tym umów z zakresu ochrony praw człowieka, oraz prawodawstwa organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem a także ustaleniem możliwości podjęcia środków interwencji organów władzy publicznej, alternatywnych w stosunku do uchwalenia ustawy;
• elementów obligatoryjnych uzasadnienia projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno ono zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych wyników; szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia;
• zamieszczania bezpośrednio po przepisach, z którymi jest związane wprowadzenie kar w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli kara pieniężna jest związana z naruszeniem przepisów ustrojowych lub proceduralnych, przepisów o karach pieniężnych;
• zamieszczania w przepisach ustrojowych – w szczególności przepisów o zadaniach i kompetencjach organów lub instytucji, ich formie prawnej ich organizacji, sposobie ich finansowania i obsadzania oraz jakim podmiotom one podlegają albo jakie podmioty sprawują nad nimi nadzór;
• dodania do zakresu przepisów proceduralnych zasad i trybu ponoszenia opłat i kosztów postępowania oraz zasad i trybu wykonania rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu;
• dodania nowego rozdziału w zakresie przepisów epizodycznych, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony;
• uregulowania w przepisach przejściowych wpływu nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych;
• uregulowania w przepisach dostosowujących spraw związanych z dostosowaniem do nowej albo znowelizowanej ustawy jej adresatów, w tym organów lub instytucji, w szczególności: utworzenia organów lub instytucji; przekształcenia organów lub instytucji w inne organy lub instytucje tworzone przez ustawę; zniesienia organów lub likwidacji instytucji;
• w wypadku wyjątkowego zachowania w mocy obowiązującej tylko niektórych przepisów ustawy – jeżeli w wyniku uchylenia jednostek systematyzacyjnych ustawy lub jej przepisów – w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane jednostki systematyzacyjne ustawy lub jej przepisy, wyrażając to zwrotem: "W ustawie ... (tytuł ustawy) uchyla się ...";
• odstępstwa od zasady, zgodnie z którą ustawa powinna wchodzić w życie w całości w jednym terminie, może nastąpić wyjątkowo w przypadku, gdy zróżnicowanie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy jest niezbędne do zrealizowania celu ustawy oraz nie narusza jej spójności. Jeżeli zróżnicowanie terminów wejścia w życie poszczególnych przepisów ustawy mogłoby naruszać jej spójność lub zmniejszać jej komunikatywność, a dana instytucja prawna ma mieć zastosowanie do zdarzeń lub stanów rzeczy zaistniałych lub powstałych od określonego dnia, wyraża się to w odrębnym przepisie jednoznacznie określającym tę instytucję oraz te zdarzenia lub stany rzeczy;
• sytuacji w której rozporządzenie ma wydać minister kierujący działem administracji rządowej, wskazuje się go nazwą działu administracji rządowej, którym kieruje, z wyjątkiem Ministra Obrony Narodowej i Ministra Sprawiedliwości, których wskazuje się ich nazwami własnymi;
• określenia znamion czynu zabronionego w przepisie karnym, w sposób wyczerpujący, bez odsyłania do nakazów lub zakazów zawartych w pozostałych przepisach tej samej ustawy, w przepisach innych ustaw, w tym ustaw określanych jako "kodeks", w postanowieniach umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie lub w dających się bezpośrednio stosować postanowieniach aktów normatywnych ustanowionych przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe;
• określenia w przepisach o karach pieniężnych w sposób wyczerpujący okoliczności powstania odpowiedzialności, podmiotu uprawnionego do nałożenia kary pieniężnej oraz wysokości tej kary. Przepis o karze pieniężnej formułuje się w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie wysokości kary albo określenie granic, w których ustala się jej wysokość. W przypadku gdy przepis o karze pieniężnej wyznacza granice wysokości tej kary, określa się także przesłanki, którymi powinien kierować się podmiot uprawniony do nałożenia kary pieniężnej, ustalając jej wysokość;
• sytuacji w której zmiana przepisu ustawy polega na zastąpieniu w nim, dodaniu lub skreśleniu niektórych wyrazów lub znaków interpunkcyjnych, a sprzyja to wyrażeniu intencji prawodawcy w sposób zrozumiały dla adresatów, można nie przytaczać jego pełnego nowego brzmienia;
• konieczności uniknięcia luki w prawie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyjątkowo znowelizować przepisy zmieniające ogłoszonej ustawy w okresie ich vacatio legis;
• ujmowania w oddzielny punkt każdego nowelizowanego artykułu. Jeżeli w jednym artykule wprowadza się zmiany w jego jednostkach redakcyjnych niższego stopnia, każdą nowelizowaną jednostkę tego samego stopnia ujmuje się w oddzielnej literze, a w przypadku wprowadzenia zmian w jednostkach redakcyjnych następnego niższego stopnia – w oddzielnym tiret, a w razie potrzeby – również w oddzielnym podwójnym tiret. Jeżeli zmiana polega na dodaniu albo uchyleniu kolejno po sobie następujących artykułów (jednostek redakcyjnych niższego stopnia) albo na nadaniu nowego brzmienia kolejno po sobie następującym artykułom (jednostkom redakcyjnym niższego stopnia), zmiany tych artykułów albo jednostek ujmuje się odpowiednio w jeden punkt, literę, tiret albo podwójne tiret;
• w zakresie tekstu jednolitego: wyznaczenia terminu ogłoszenia tekstu jednolitego – przepis wyznaczający ten termin zamieszcza się w ustawie wprowadzającej, jeżeli ogłoszenie tekstu jednolitego ma dotyczyć ustawy zmienianej ustawą wprowadzającą; sporządzenia tekstu jednolitego według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania obwieszczenia o ogłoszeniu tego tekstu, przy czym można zamieścić w nim również zmiany w ustawie ogłoszone w dzienniku urzędowym do dnia wydania tego obwieszczenia, które wejdą w życie po dniu jego wydania; przytoczenia w obwieszczeniu przepisu ustawy upoważniającego do ogłoszenia tekstu jednolitego i tytułu ustawy, której tekst jednolity jest ogłaszany, a ponadto wymienienia ustaw, które wprowadziły zmiany do pierwotnego tekstu tej ustawy albo jej ostatniego tekstu jednolitego, oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność przepisów tej ustawy z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej lub ratyfikowaną umową międzynarodową, której ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;
• w zakresie projektu aktu wykonawczego (rozporządzenia): w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych, a także przepisów odsyłających do przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych; zamieszczenia w przepisach ogólnych również postanowień wspólnych dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w rozporządzeniu; zamieszczenia odnośnika do przepisu o wejściu w życie informującego o rozporządzeniu, którego treść wiąże się z treścią nowego rozporządzenia, a które przestało obowiązywać na podstawie samego prawa z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego albo uchylającego przepis upoważniający do wydania tego rozporządzenia. W odnośniku tym podaje się również termin utraty mocy obowiązującej wymienionego rozporządzenia oraz przepis prawny, w następstwie którego przestało ono obowiązywać;
• w zakresie projektu aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń): w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych;
• w zakresie typowych środków techniki prawodawczej: w przepisie, w którym formułuje się definicję, nie wprowadza się skrótu dla oznaczenia określenia definiowanego. Jeżeli w akcie normatywnym odsyła się do innego aktu normatywnego więcej niż raz przy kolejnym odesłaniu przytacza się tylko aktualny tytuł tego aktu w całości; jeżeli w akcie normatywnym odsyła się do postanowień aktu normatywnego ustanowionego przez instytucję Unii Europejskiej, przy odesłaniu przytacza się w całości aktualny tytuł tego aktu w brzmieniu ogłoszonym w dzienniku urzędowym z podaniem rodzaju aktu, organu, który go wydał, i numeru aktu oraz jego daty i przedmiotu, a także oznaczenie: serii, numeru oraz daty i strony dziennika urzędowego, w którym ten akt ogłoszono – jeżeli akt ten nie był nowelizowany; serii, numeru oraz daty i strony dziennika urzędowego, w którym ogłoszono pierwotny tekst tego aktu, z dopiskiem "z późn. zm.", po którym zamieszcza się odnośnik – jeżeli akt ten był nowelizowany.

Komentarz zawiera wiele przykładów oraz wzorów aktów prawa miejscowego. Pragmatyzm tego podejścia uzupełniono o podstawowe orzecznictwo sądowe, dotyczące zasad wyrażonych w rozporządzeniu oraz wybraną literaturę przedmiotu z tego zakresu.

Prezentowany komentarz został przygotowany przez zespół Autorów złożony z pracowników naukowych i doktoranta Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz pracowników Kancelarii Sejmu zajmujących się przygotowywaniem projektów przepisów aktów normatywnych. Zawarte w komentarzu omówienie przepisów prawnych, dotyczących aktów prawa miejscowego (ich projektów), jest odzwierciedleniem nie tylko opinii i poglądów zespołu Autorów jako całości, ale także doświadczeń poszczególnych jego uczestników.

W trakcie przygotowywania niniejszego komentarza przyjęto jako podstawowe założenie, że opracowanie przeznaczone jest przede wszystkim dla organów stanowiących akty prawa miejscowego (projektodawców tych aktów). Dlatego niniejsza publikacja będzie z pewnością przydatna dla gmin, powiatów, województw – w szczególności dla osób w jednostkach samorządu terytorialnego zajmujących się tworzeniem aktów prawa miejscowego, legislatorów oraz aplikantów aplikacji legislacyjnej, a także dla wszystkich osób pragnących pogłębić wiedzę z tego zakresu.

Dodatkowo zachęcającym aspektem publikacji jest jej urozmaicona struktura oraz przykłady z uwagami.